Predlog Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi koji je usvojila Vlada Srbije, trebalo bi da prekine dosadašnju praksu, u kojoj je zbog čl. 24. st. 1. koji glasi: „Referendum je punovažan ako je na njemu glasala većina građana koji imaju biračko pravo i koji su upisani u birački spisak u skladu s ovim zakonom“, ovakav izraz neposredne demokratije bio potpuno nesprovodiv.
To što je kao uslov za punovažnost referenduma bila neophodna natpolovična većina izašlih građana, rezultiralo je činjenicom da je poslednji uspešan bio referendum uoči usvajanja Ustava 2006, na koji je zbog atmosfere stvorene oko pitanja preambule narod pozivao sâm patrijarh Pavle.
O tome šta donose izmene Zakona o referendumu, te da li su opravdane sumnje onih koji u ovom zakonu, kao uslovu za menjanje Ustava, vide otvaranje pitanja Kosova, razgovaramo sa profesorom Ustavnog prava Slobodanom Orlovićem.
Zakon nije bio usklađen sa Ustavom
Zakon o referendumu, objašnjava Orlović, donet je 1994, a Ustavom iz 2006. razlikuju se odredbe o referendumu od zakonskih odredbi, između ostalog kada se razmatra pitanje ko, recimo, može da predloži pokretanja postupka raspisivanja referenduma i to ne kada je reč samo o ustavnom, nego i o referendumu o nekom pitanju, poput toga da li će se nešto uvoziti ili izvoziti.
„Dosadašnji zakon prosto nije bio usklađen sa Ustavom. Svi zakoni su morali biti usklađeni dve godine nakon donošenja Ustava, dakle do 31. decembra 2008. godine, što se nije desilo, pa je ovo najstariji zakon koji je ostao neusklađen.“
Menjanje zastarelih odredbi
Objašnjavajući u kojoj vezi je menjanje nekih odredbi Ustava, u ovom slučaju onih koje se tiču pravosuđa, sa institucijom referenduma, Orlović ukazuje na činjenicu da je Ustavom predviđeno da je uslov za promenu Ustava koji usvoji Skupština taj da glasa većina od onih koji izađu na izbore. U zakonu pak piše drugačije. Tamo stoji da se odluka donosi većinom od ukupnog broja birača.
„U slučaju sukoba odredbe zakona i odredbe Ustava primenjuje se odredba Ustava, tako da u tom smislu promena zakona ne bi bila neophodna za sprovođenje ustavnog referenduma o promeni Ustava. Rešenje bi postojalo i sa ovakvim zakonom. Zakon se ne bi primenio, primenile bi se odredbe Ustava, ali sigurno da postoji potreba da se reguliše referendum u tehničkom smislu. Tamo ima nešto što je zastarelo i u pogledu organa koji sprovode referendum i donošenjem novog zakona to bi se na neki način uskladilo sa Ustavom. Na taj način u tehničko-formalnopravnom smislu ne bi mogla da padne senka na sâm referendum.“
Umesto ukidanja cenzusa, ostaviti minimalan limit
Kako bi jedan referendum bio punovažan po Zakonu iz 1994, minimalni izlazni cenzus morao je preći 50 odsto od ukupnog broja birača upisanih u birački spisak, što, objašnjava Orlović, znači spremnost da tri i po miliona ljudi izađe na glasanje.
Predlogom novog zakona ukida se cenzus, te bi većinom od izašlih, a to znači ako od deset birača šestoro njih glasa, referendum ispunio uslove i bio u skladu sa zakonom.
Umesto ukidanja minimalnog cenzusa, Orlović smatra da bi trebalo ostavi limit koliko je to najmanje građana koji bi morali da izađu na referendum kako bi on bio legitiman. U nekim državama je to, podseća, 40 odsto građana, negde je neophodno 50.
Kosovo se ne pominje
Na pitanje da li ovaj zakon kao uvod u promenu Ustava tangira pitanje Kosova, Orlović kaže da niti su napisani amandmani za Kosovo, odnosno za preambulu, niti Odbor ili Radna grupa koja je to pisala zajedno sa Venecijanskom komisijom, može da izađe iz predloga ovlašćenog predlagača za promenu Ustava, a to je Vlada.
„Vlada nije navela nikakvo menjanje statusa Kosova i Metohije, već samo povećanja nezavisnosti sudstva i samostalnosti Tužilaštva.“
Venecijanska komisija koja je naš Ustav okategorisala kao previše čvrst zbog činjenice da se mnogo teže menja nego što je to slučaj u drugim zemljama, pozdravila je inicijativu srpskih vlasti za donošenje novog Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi, „kako bi se zakonodavstvo uskladilo sa međunarodnim standardima“.
Na sajtu sajtu Komisije u hitnom mišljenju stoji da „promene treba da budu istinski primenjive pre nego što bude održan referendum“.
Podsetimo da se rešenja predviđena predlogom zakona zasnivaju na preporukama Saveta Evrope iz „Revidiranog kodeksa dobre prakse u oblasti referenduma“ iz oktobra 2020. godine.